A mediação, cada vez mais valorizada no sistema jurídico brasileiro, inclusive na área tributária, é um método autocompositivo de resolução de conflitos (uma espécie do gênero Alternative Dispute Resolution —ADR), no qual as partes resolvem por si mesmas a ameaça ou crise na realização do direito.
Tratando-se de autocomposição, as partes podem resolver a lide de forma espontânea, como ocorre na transação, no reconhecimento jurídico do pedido e renúncia do direito, ou de forma estimulada, cabendo aqui a conciliação e a mediação. Assim, em razão das múltiplas opções para a resolução da lide, cunhou a doutrina de chamá-lo de sistema de justiça multiportas, onde convivem algumas formas de solução dos conflitos, como a conciliação, a mediação e a arbitragem (esta, uma heterocomposição).
O termo multiportas deve-se a uma metáfora: “como se houvesse, no átrio do fórum, várias portas; a depender do problema apresentado, as partes seriam encaminhadas para a porta da mediação, ou da conciliação, ou da arbitragem, ou da própria justiça estatal” [1].
A ministra Regina Helena Costa, ao abordar o instituto da transação previsto no artigo 171 do Código Tributário Nacional (CTN), consignou a necessidade de veículo legislativo para tratar da autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública, dada a indisponibilidade e a supremacia do interesse público sobre o particular [2].
O CPC de 2015 determinou a criação, pelos tribunais, de centros judiciários de solução de conflitos, responsáveis pela realização de sessões e audiências de conciliação e mediação e pelo desenvolvimento de programas destinados a auxiliar, orientar e estimular a autocomposição, observadas as normas do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), mormente a Resolução nº 125/2010, que instituiu a Política Nacional de Conciliação e a Política Nacional de Mediação, aplicáveis ao Poder Judiciário.
Embora seja voltada para a mediação em geral, essa resolução tem aplicação na prática da mediação tributária realizada pelos tribunais brasileiros, estimulando a sua utilização como meio alternativo de resolução de conflitos.
A Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, instituiu normas gerais para a cobrança judicial e administrativa da dívida ativa da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Embora não mencione diretamente a mediação, prevê a possibilidade de celebração de acordos de transação ou de parcelamento entre o devedor e a Fazenda Pública, o que pode incluir a utilização da mediação como meio de negociação.
A Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015 (Lei de Mediação), traça as diretrizes gerais para a mediação aplicáveis a diversas áreas, incluindo a tributária. Embora não trate especificamente da mediação tributária, a lei estabelece, em substancial avanço, que a mediação pode versar sobre direitos disponíveis ou direitos indisponíveis que admitam transação, devendo, no último caso, o consenso ser homologado em juízo, exigida a oitiva do Ministério Público.
Menciona, outrossim, que nos casos em que a controvérsia jurídica seja relativa a tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal ou a créditos inscritos em dívida ativa da União, as câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos, no âmbito dos respectivos órgãos da Advocacia Pública, não poderão celebrar termo de ajustamento de conduta e as empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços em regime de concorrência não poderão submeter seus litígios com órgãos ou entidades da administração pública federal à Advocacia-Geral da União, para fins de composição extrajudicial do conflito.
Quando as partes forem órgãos ou entidades de direito público que integram a administração pública federal, a submissão do conflito à composição extrajudicial pela AGU implicará renúncia do direito de recorrer ao Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) e a redução ou o cancelamento do crédito dependerá de manifestação conjunta do advogado-geral da União e do ministro da Fazenda.
Em 2021, sobreveio, em inovadora disposição, a Recomendação CNJ nº 120, de 28 de outubro de 2021, mencionando o tratamento adequado de conflitos de natureza tributária, quando possível, pela via da autocomposição. Destarte, indicou aos magistrados com atuação nas demandas que envolvem direito tributário que priorizem, sempre que possível, a solução consensual da controvérsia, estimulando a negociação, a conciliação, a mediação ou a transação tributária, extensível à seara extrajudicial, observados os princípios da Administração Pública e as condições, os critérios e os limites estabelecidos nas leis e demais atos normativos das unidades da Federação.
No ano de 2022, por ato conjunto do presidente do Senado e do Supremo Tribunal Federal, foi designada uma Comissão de Juristas, responsável pela reforma do processo administrativo e tributário nacional, objetivando apresentar proposições legislativas tendentes a conferir eficiência aos procedimentos e criar instrumentos para a desjudicialização do processo administrativo e tributário. Entre as medidas, foi apresentado o Projeto de Lei ordinária, PL nº 2.485/2022, instituindo a mediação tributária na União como meio de prevenção consensual de conflitos em matéria tributária administrativa e judicial entre a Fazenda Pública Federal e o sujeito passivo.
Nos termos da redação original do anteprojeto de lei, nas hipóteses admitidas pela legislação federal, serão priorizadas mediações entre a Fazenda Pública Federal e a coletividade de sujeitos passivos, representados por entidades de classe, associações ou grupos detentores de situações idênticas ou análogas, visando à solução conjunta ou coletiva de conflitos relacionados à matéria tributária.
Quanto ao procedimento, o projeto de lei determina que as hipóteses de cabimento da mediação tributária serão definidas em ato conjunto do advogado-geral da União e do ministro da Economia, visando à pacificação da relação tributária entre fisco e sujeito passivo, sendo que a definição dos conflitos administrativos e judiciais em matéria tributária que poderão ser objeto de mediação seguirá os juízos de conveniência e oportunidade da Fazenda Pública, visando à recuperação das receitas não recolhidas espontaneamente pelos sujeitos passivos ou ao reconhecimento de desoneração total ou parcial desses.
A mediação tributária tem como objetivo principal a busca de soluções consensuais e cooperativas para as disputas fiscais, oferecendo benefícios tanto para a Fazenda Pública quanto para os contribuintes, permitindo a busca de soluções individualizadas, a redução de litígios, a economia de recursos e a preservação das relações comerciais entre as partes. De tal modo, o estabelecimento de um diálogo construtivo e a busca por soluções cooperativas podem ser vantajosos para as partes.
Como parte envolvida em uma disputa tributária, a Fazenda, que também é a responsável pela administração e cobrança dos tributos federais, deve buscar proteger os interesses do Estado, garantindo a correta aplicação da legislação tributária e a arrecadação dos tributos devidos.
No ano de 2022, foi apresentado o Anteprojeto de Lei Ordinária de Mediação Tributária da União nº 2485/2022 (PL da Mediação), com a finalidade de estabelecer a possibilidade de utilização da mediação visando à pacificação da relação tributária entre o fisco e o sujeito passivo e garantir a possibilidade de uso da mediação a partir da confluência de interesses da Secretaria da Receita, dos procuradores da Fazenda Nacional e dos sujeitos passivos.
O projeto estipula que a mediação será exercida por pessoas internas e/ou externas à administração pública e ressalva que, eventuais responsabilizações dos mediadores internos (auditores fiscais da Receita e procuradores da Fazenda), somente responderão por dolo ou fraude perante seus órgãos correcionais ou disciplinares.
Um aspecto interessante diz respeito à possibilidade de a mediação ser requerida não apenas pelo sujeito passivo, mas, também, pela Fazenda. Nos dois casos, a autoridade indicará quem será o mediador, e o sujeito passivo poderá rejeitar tal indicação por até duas vezes. Caso ainda discorde das indicações, poderá desistir da mediação.
[1] CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 17. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020, p. 894.
[2] COSTA, Regina Helena. Código Tributário Nacional Comentado: Em sua moldura constitucional. 3. ed.. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2023, p. 390-391.
Por Ana Claudia Borges de Oliveira, conselheira titular da 2ª Seção do Carf, especialista em Direito Tributário e Finanças Públicas pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP), foi professora voluntária de Direito Tributário na Universidade de Brasília (UnB) e é pesquisadora do Grupo de Pesquisa ProLaw-Lab – Precedentes, Democracia e Direitos Humanos (UnB) e do Grupo de Pesquisa Observatório da Macrolitigância Fiscal (IDP).
Fonte: Portal Contábil SC – 25/07/2023.
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